發(fā)改委國(guó)際能源研究所白�。宏P(guān)于推進(jìn)油氣體制改革的幾點(diǎn)思考
近期印發(fā)的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）是繼2015年3月《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》后，我國(guó)在能源體制改革方面的又一個(gè)重要指導(dǎo)性文件。
目前市場(chǎng)對(duì)此反響并不特別強(qiáng)烈，主要有兩個(gè)方面的原因。一是《意見》主要體現(xiàn)了綜合性和原則性要求，具體實(shí)施和操作有待其他配套政策文件加以規(guī)范，也就是說有些具體影響尚不完全明朗；二是油氣改革早已在持續(xù)進(jìn)行中，同時(shí)關(guān)于改革的醞釀時(shí)間較長(zhǎng)，討論已經(jīng)不少，《意見》進(jìn)一步確認(rèn)了以往的一些做法和認(rèn)識(shí)，因此沒有太多特別意外之處。
《意見》提出的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)等，綜合考慮了解決油氣行業(yè)存在的主要問題和矛盾的需要，也兼顧國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)及能源發(fā)展趨勢(shì)對(duì)油氣行業(yè)的影響和要求，既堅(jiān)持問題導(dǎo)向，也注重目標(biāo)引導(dǎo)，既要求穩(wěn)妥推進(jìn)，也力求取得實(shí)效。《意見》內(nèi)容呈現(xiàn)出整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合、安全與效率相統(tǒng)一、發(fā)展與環(huán)保并重以及市場(chǎng)與政府并舉等特點(diǎn)。
在上游改革方面，《意見》明確了勘查區(qū)塊的競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制。過去油氣探礦權(quán)實(shí)行申請(qǐng)?jiān)谙鹊某鲎尫绞剑蠝?zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體稀少，加上監(jiān)管乏力，導(dǎo)致勘查投入不足和效率偏低，加上地質(zhì)條件相對(duì)較差，使得增儲(chǔ)上產(chǎn)困難，改革呼聲很高。近幾年在競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度方面已經(jīng)進(jìn)行了不少有益嘗試，如2011年首次嘗試頁巖氣勘查區(qū)塊邀標(biāo)，2012年頁巖氣勘查區(qū)塊首次向社會(huì)公開招標(biāo)，2015年常規(guī)油氣勘查區(qū)塊首次向社會(huì)公開招標(biāo)，最近印發(fā)的《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》也明確指出要全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓制度。但由于當(dāng)前潛在油氣有利區(qū)塊幾乎被登記完畢，加之探礦權(quán)持有成本偏低，退出機(jī)制不完善且落實(shí)不力，造成新市場(chǎng)主體缺乏參與油氣勘查的實(shí)質(zhì)性機(jī)會(huì)，這需要通過實(shí)施更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，將更多未能充分利用的勘查區(qū)塊向社會(huì)開放。
在中游管網(wǎng)改革方面，《意見》提出分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)的干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)等均向第三方市場(chǎng)主體公平開放�，F(xiàn)有的管道運(yùn)輸與油氣銷售不分以及全產(chǎn)業(yè)鏈一體化經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致管輸成本不明，監(jiān)管落空，向第三方開放困難，互聯(lián)互通困難。通過推進(jìn)干線管道獨(dú)立和實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開，將為厘清干線管輸成本和制定合理管輸價(jià)格創(chuàng)造條件，這是本輪改革的一個(gè)亮點(diǎn)，但獨(dú)立之后可考慮構(gòu)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的全國(guó)管網(wǎng)架構(gòu)，省級(jí)管網(wǎng)宜因地制宜考慮是否有存在的必要，接受自然壟斷，避免行政性授權(quán)壟斷，要盡可能壓縮中間輸送層級(jí)，降低輸送成本，也需要確保實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分離。獨(dú)立運(yùn)行、信息透明、監(jiān)管有效的管輸中間環(huán)節(jié)是實(shí)現(xiàn)向第三方公平開放的基礎(chǔ)，只有在這樣的條件下才能形成成本費(fèi)用和運(yùn)行條件的合理預(yù)期，促成油氣供需雙方高效銜接。
在進(jìn)出口體制改革方面，《意見》提出建立以規(guī)范的資質(zhì)管理為主的原油進(jìn)口動(dòng)態(tài)管理制度，完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。長(zhǎng)期以來油氣貿(mào)易渠道不多，靈活性不足，效率偏低，難以對(duì)市場(chǎng)變化及時(shí)作出反應(yīng)和調(diào)整。從2012年中國(guó)化工獲得原油進(jìn)口配額開始，對(duì)原油使用的控制逐步放松，獲得進(jìn)口原油使用權(quán)和原油非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口權(quán)的地方煉油企業(yè)從2015年開始逐步增多，目前非國(guó)營(yíng)原油進(jìn)口配額已占我國(guó)原油進(jìn)口量的四分之一左右。隨著進(jìn)口主體的增多，進(jìn)出口管理體制也要與時(shí)俱進(jìn)，配額管理需要逐步過渡到規(guī)范的資質(zhì)管理。成品油出口過去多以加工貿(mào)易中的來料加工形式，國(guó)內(nèi)獲得的利益不多，2016年部分地方煉油企業(yè)也短暫獲得成品油出口配額。要結(jié)合國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)需要完善貿(mào)易方式，優(yōu)化成品油進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，既要實(shí)現(xiàn)公平準(zhǔn)入，又要避免在國(guó)際市場(chǎng)上互相惡意壓價(jià)或抬價(jià)，也要避免石油大進(jìn)大出。
下游改革方面，《意見》提出制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗等方面技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，完善油氣加工環(huán)節(jié)準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制。加大天然氣下游市場(chǎng)開發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)。隨著進(jìn)出口限制逐步放松和資質(zhì)管理制度逐步完善，政府要加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)安全、能耗、排放、稅費(fèi)繳納等方面的統(tǒng)一公平監(jiān)管，通過這些方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范來約束企業(yè)行為，不直接干涉企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃和產(chǎn)品定價(jià)，加強(qiáng)反壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管。在天然氣領(lǐng)域，過去中央政府下調(diào)天然氣價(jià)格很難及時(shí)足額惠及終端用戶，“最后一公里”受阻是重要原因。應(yīng)通過改革推動(dòng)終端環(huán)節(jié)天然氣輸送和配售業(yè)務(wù)分離、穩(wěn)步放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、妥善處理交叉補(bǔ)貼和管道特許經(jīng)營(yíng)權(quán)問題、加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施公平準(zhǔn)入，打通上下游價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。
另外，《意見》針對(duì)深化國(guó)有油氣企業(yè)改革提出完善法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)專業(yè)化重組整合、實(shí)現(xiàn)“瘦身健體”、剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題的舉措，針對(duì)價(jià)格形成機(jī)制改革提出發(fā)揮市場(chǎng)決定價(jià)格的作用、推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化、加快交易平臺(tái)建設(shè)、科學(xué)制定管輸價(jià)格等辦法，針對(duì)油氣儲(chǔ)備安全保障提出加大政府投資力度、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)、建立多層次儲(chǔ)備體系、建立調(diào)峰政策和機(jī)制等手段。
《意見》的落實(shí)不會(huì)一蹴而就，對(duì)一些困難和問題的認(rèn)識(shí)將會(huì)隨著時(shí)間的推移逐步深化，解決困難和問題的過程也許會(huì)比預(yù)期復(fù)雜，需要拿出更大的決心，付出更大的努力，但只要牢牢把握住黨的十八屆三中全會(huì)確立的讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用這個(gè)基本遵循，不忘初心砥礪前行，不斷推進(jìn)油氣改革，統(tǒng)籌安排實(shí)施路徑，不斷凝結(jié)改革共識(shí)，油氣市場(chǎng)將迎來更加美好的發(fā)展，在我國(guó)落實(shí)能源革命戰(zhàn)略、向清潔低碳安全高效現(xiàn)代能源體系轉(zhuǎn)型過程中將發(fā)揮更加重要的作用。
（作者文責(zé)自負(fù)，不代表所在機(jī)構(gòu)觀點(diǎn)）
2015-2017 重慶四合燃?xì)庥邢薰? All Rights Reserved.技術(shù)支持：